Преамбула

Територія – матеріальна основа держави, її неодмінний атрибут. Адміністративно-територіальний устрій є способом територіальної організації держави, який засвідчує поділ єдиної, цілісної території держави на відносно відокремлені частини – адміністративно-територіальні одиниці, що є просторовою основою для організації та діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної влади.

За змістом відповідних положень Конституції України (пункт 13 частини першої статті 92) територіальний устрій має визначатися спеціальним законом України. Однак за 28 років незалежності жодне з восьми скликань Верховної ради України так і не спромоглося прийняти відповідний закон; станом на зараз єдиним нормативно-правовим документом, що має хоч якийсь стосунок до територіального устрою держави є “Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР“, затверджене Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року (далі – Положення).

Безнадійно застарілий документ, який і в свій час регламентував лише ДЕЯКІ з питань територіального устрою, а зараз взагалі більшість норм втратила свою силу через невідповідність Конституції та законодавству України.

І коли дехто каже, що “Україна – це failed state”, десь глибоко в душі я обурююсь, але логічно не маю чим заперечити. Принаймні з точки зору адміністративно-територіального устрою держава Україна дійсно є фантомом…

Історичний екскурс

В більшості громадян слово “децентралізація” сьогодні стійко асоціюється з процесом “добровільного об’єднання територіальних громад”. Про нього й поговоримо.

Вважається, що законопроект “Про добровільне об’єднання територіальних громад” був розроблений постмайданним Кабміном на основі “Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні” (схвалена 01.04.2014 року і представлена у ВРУ прем’єром Яценюком) і внесений на розгляд ВРУ 27.11.2014 року, ініціатор – той же Яценюк.

Все вірно?

А от і ні, шановні, насправді “Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні” була розроблена Кабміном під керівництвом АЗАРОВА, оприлюднена в липні 2013 року, пройшла громадське обговорення в державних адміністраціях і готувалася до схвалення Президентом України ЯНУКОВИЧЕМ наприкінці 2013 року.

Законопроекти, ідентичні за змістом вищезгаданому, вносилися Кабміном АЗАРОВА двічі – у 2011 та 2014 роках.

Законопроект одразу ж отримав нищівну критику від експертів через свою концептуальну хибність та невідповідність певних його новел Конституції України. Однак хіба когось із постмайданної влади цікавить таке прикре непорозуміння як Конституція України? Законопроект був успішно прийнятий ВРУ та підписаний Президентом України Порошенком П.О. “Реформа” “децентралізації” стартувала…

А тепер по суті

Всі нормальні люди під “децентралізацією” розуміють процес передачі повноважень та коштів на їх реалізацію з вищих рівнів управління на нижчі, у вузькому розумінні – від органів виконавчої влади держави до органів місцевого самоврядування. Які ж зміни були внесені Законом “Про добровільне об’єднання територіальних громад” (далі – Закон) в розмежування компетенцій між органами державної влади та місцевого самоврядування? А ніяких змін не відбулося. Абсолютно ніяких.

Єдине, що змінилося, це те, що видатки на медицину, освіту і т.д. (стаття 89 Бюджетного кодексу України) раніше можна було здійснювати з бюджетів міст обласного значення та з районних бюджетів, а з початком “децентралізації” – також і з бюджетів ОТГ. Дехто це називає “передачею повноважень від районних рад до рад ОТГ”.

Ремарка: термін “статус міста обласного значення” законодавчо не визначений, порядок його набуття ніяк не регламентований (в Положенні мова йде про статус “місто обласного ПІДПОРЯДКУВАННЯ”, а це зовсім не одне й те ж!), Верховна Рада України, приймаючи рішення про надання деяким містам статусу міста обласного значення, виходить за межі своїх конституційних повноважень (стаття 85 Конституції України вичерпно встановлює перелік повноважень ВРУ, і серед них відсутні повноваження щодо присвоєння населеним пунктам будь-яких статусів, а займатись самодіяльністю ВРУ заборонено частиною 2 статті 19 КУ).

Можливо, якісь зміни відбулись в адміністративно-територіальному устрою держави, в статусі населених пунктів чи в статусі асоційованих рівнів (район, область)? Ні, тут також все без змін; частина 3 статті 4 Закону недвозначно стверджує, що “добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості”.

Фінансова децентралізація?

Хм. Мабуть основні зміни відбулись у фінансовій царині? Мабуть бюджети були децентралізовані? Правильна відповідь: ні, особливих змін не відбулось. Єдине, що доходи бюджетів ОТГ були прирівнені до доходів міст обласного значення та районів. Іншими словами, 60% податку на доходи фізичних осіб до утворення ОТГ зараховувались до районних бюджетів, а після створення зараховуються в бюджет ОТГ, тобто в межах кожного конкретного району не змінилося абсолютно нічого в плані фінансів!

Але ж уряд постійно наголошує про успіхи фінансової децентралізації! Місцеві бюджети отримують щороку на десятки мільярдів гривень більше в порівнянні з попередніми роками!

Так, це правда. Але не вся. Розглянемо детально (всі дані взято з сайту Держказначейства):

Де:

A – співвідношення власних доходів місцевих бюджетів до зведеного;
B – співвідношення всіх доходів (з врахуванням трансфертів з державного) місцевих бюджетів до зведеного;
C – співвідношення доходів державного бюджету України до зведеного.

Або наглядніше у вигляді діаграми:

Темно-фіолетовим позначено власні доходи місцевих бюджетів, блакитним – доходи державного бюджету України, і заштрихована область – це трансферти з державного бюджету місцевим (освітня та медична субвенції, дотації).

І що ми бачимо? Останні років 10-12 через місцеві бюджети розподіляється близько 48-50% зведеного бюджету України, а власні доходи місцевих бюджетів становлять 20-22% від зведеного. Причому, якщо уважно подивитись табличку, то ми бачимо навіть невелике падіння цих показників відносно середнього рівня 2007-2014 років! Тобто, з часу старту “реформи” (2015 рік) насправді має місце централізація бюджетів, всупереч бравурним заявам Уряду та різноманітних апостолів “децентралізації” всіх кольорів веселки!

Проміжні результати “децентралізації”

1. Ліквідація в малих населених пунктах гарантованого Конституцією України права на місцеве самоврядування.
2. Передача їхніх повноважень, комунального майна та бюджетів “наверх”, до ОТГ.
3. Передача повноважень та бюджетів районних рад на рівень ОТГ (цей процес дійсно можна назвати децентралізацією, але фактично це є просто розукрупнення районів).

Плани

Наступним кроком “децентралізатори” планують реформувати систему районів шляхом їх укрупнення. Так, наприклад, у Тернопільській області з 17 районів планується залишити 4. Навряд чи це можна назвати децентралізацією, чи не так?

Далі планується ліквідація державних адміністрацій та утворення на їх базі префектур, які будуть здійснювати контроль за додержанням законності органами місцевого самоврядування (що характерно, законність діяльності органів державної влади не контролюється ніким після реформи прокуратури 2014-го року) та координацію діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Всі ці плани потребують системної корекції Конституції України та десятків Законів України. До прикладу, за словами Єжи Регульського – архітектора реформи системи місцевого самоврядування Польщі – корекції підлягали 94 Закони Республіки Польща.

Коли все це буде зроблено – невідомо, адже робота навіть не починалась… а Закону про територіальний устрій України як не було, так і немає. Що реформується – загадка…

Також варто би поговорити про земельну, медичну, адміністративну та інші “децентралізації”, але то вже теми для окремих об’ємних статей. Така ось “найуспішніша” реформа імені Яценюка-Порошенка-Гройсмана…