Директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак про новий етап реформи децентралізації за умови переформатування парламенту, а також про те, чим займаються новостворені комісії при ОДА.

Презентуючи наприкінці січня цього року оновлений план дій щодо реформи децентралізації, Володимир Гройсман оголосив, що «уряд ініціює наступний етап змін». Одним з перших кроків цього етапу стало створення при обласних адміністраціях спеціальних комісій, які повинні готувати адміністративно-територіальну реформу. Баритися не можна, адже місцеві вибори 2020 року мають відбутися вже на новій територіальній основі. Як працюють ці комісії і чи є майбутнє у другого етапу реформи за близького перезавантаження парламенту, порталу «Децентралізація» розповів директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак.

Проблема 2020

У чому полягає новий етап децентралізації, про який говорив Володимир Гройсман?

- Реформа децентралізації передбачає, що більшість повноважень публічної влади перейде до самоврядування, а держава лише контролюватиме діяльність самоврядних органів. Цей момент, до речі, зафіксовано у ст. 19, ч.2 Конституції України: «Орган державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тобто якщо  створюється орган місцевого самоврядування на будь-якому рівні, це його стосується. І йому не потрібні розпорядження міністерства чи уряду: він має керувати сам, але у межах законодавства. Міністерство та уряд повинні лише регулювати діяльність органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування та органи державної виконавчої влади мають зустрічатися лише в одному місці: у суді, і тільки у тому випадку, коли органи місцевого самоврядування порушують закон. Й ані голова  уряду, ані майбутній префект не повинні казати місцевій владі: «Роби так і так!» От якщо вони вважатимуть, що місцева влада порушила закон, інша річ. Тоді їм треба звертатися до суду, який винесе вердикт, чи законне рішення органу місцевого самоврядування. Така свобода дає можливість органам місцевої влади розвиватися.

Це чудова модель. Але багато хто непокоїться, чи продовжить Україна рухатися до неї з новим президентом та з новим парламентом?

- Добрі, та ще й вистраждані ідеї, народившись, не можуть просто так зникнути. Реформа децентралізації почалася не у 2014 році, а у 2005-му. Адже саме тоді над нею почали працювати. Концепція реформи 2014 року встановила певні напрямки та віхи, і тепер будь-яка нова влада має визначити своє ставлення до них. Якщо цей документ новій владі не підходить, вона має сказати про це насамперед жителям об’єднаних громад, які вже відчули, що таке свобода прийняття рішень. Чесно кажучи, не думаю, що хтось зараз на це наважиться…

Але ж реформа потребує не тільки згоди уряду, але й його сприяння. Ви, приміром не раз казали, що коли до 2020 року Україна не перейде на нову адміністративно-територіальну основу, може трапитися колапс. Бо держава не справитися із забезпеченням водночас старих та нових управлінських структур.

- Середньостатистичний народний депутат хоче мати успіх при мінімумі ризиків. А реформа децентралізації – однозначно успішна, і жодному депутату немає сенсу заявляти, що децентралізація – це погано. Адже ось вони – нові дороги та школи. Так, для того, аби зайти до парламенту, використовуючи, приміром, протестні настрої, деякі особи та лояльні до них ЗМІ активно розповідали про «зубожіння», називаючи біле – чорним. Але вже у парламенті їм треба показати виборцям, що вони досягають успіху. І, власне, децентралізація є інструментом, за допомогою якого стовідсотково можна цього успіху досягти. Тому новий парламент невдовзі після початку своєї роботи, бажаючи показати себе кращим від попереднього, цілком може прийняти вистражданий закон «Про засади адміністративно-територіального устрою», розблокувавши таким чином «проблему 2020». Отже, я у цьому відношенні оптиміст: переконаний, що у грудні ми матимемо цей закон.

Презентуючи оновлений план дій щодо реформи, Володимир Гройсман наголосив, що більшість змін необхідно закріпити у Конституції. Наскільки можливі конституційні зміни за умови осіннього переформатування парламенту?

- Я не можу гарантувати, що новий парламент обов’язково просякне ідеями децентралізації, але я можу передбачати, що він довго не протримається, якщо цього не відбудеться. Це ж стосується і нового президента.

Про обласні комісії, які творять майбутнє

На початку лютого Володимир Гройсман наказав створити при обласних адміністраціях спеціальні комісії – для впровадження другого етапу реформи. Що це за комісії і чим конкретно вони займаються?

- У жовтні 2020 року ми повинні мати нову карту України, територія якої повністю вкрита об’єднаними громадами. Закон про добровільне об’єднання передбачав участь обласних рад у формуванні перспективних планів, але не всюди ці ради обрали найкращу конфігурацію для ОТГ. Громади часто створювали за бізнесовими, політичними ті іншими особистими інтересами місцевих еліт. Через це подекуди виникли, з одного боку, слабкі та неспроможні громади, а з іншого – дуже потужні, але маленькі, які відмовилися брати до себе бідні довколишні села. Держава ж зацікавлена у гармонійному розвитку всіх своїх територій. Тому усі громади треба проінспектувати на предмет певних критеріїв, які загалом і складають поняття спроможності. Це величезна робота, і новостворені комісії, якраз мають нею займатися. Створення нової мапи спроможних громад – ідеального перспективного плану області, без білих плям, необ’єднаних сільрад та неспроможних громад – це їхні Альфа і Омега. А наступною задачею новостворених комісій є формування укрупнених районів, тобто, по суті, узгодження на місцях меж цих районів.

Чим нові обласні комісії відрізняються від тих, що аналізували та погоджували перспективні плани створення об’єднаних громад?

- Задачею тих перших комісій було запустити реформу, створивши бодай якісь об’єднані громади. Тепер усі вже розуміють, що ОТГ, створені не за методикою, запропонованою Міністерством регіонального розвитку, працювати не будуть. До того ж, перспективний план – це певне бачення майбутньої перспективи, а оцінка спроможності – це перелік об’єктивних критеріїв. Отже, акценти тут дещо різні.

Чи усі області вже створили такі комісії?

- Точно знаю, що комісію досі не створили у Закарпатській області, яка через особисту позицію її колишнього очільника Геннадія Москаля і відвертий саботаж з його боку фактично залишилася поза реформою децентралізації. Ця область зараз розглядається як контрольна, по відношенню до якої порівнюються здобутки всіх інших областей. Хочу сказати, що після відставки пана Москаля я отримав із Закарпаття кілька позитивних сигналів, які дозволяють мені висловлювати обережний оптимізм. Я сподіваюся, що Закарпатська обласна рада вже наступного місяця таки схвалить перспективний план. Принаймні, до мене вже зверталися за консультаціями щодо його формування.

Ви безпосередньо інспектуєте новостворені комісії під час своїх подорожей областями?

- Я би так не сказав. Я не посадова особа, щоб когось інспектувати. Але справді зараз багато їжджу по регіонах і доношу до членів комісій думку, що саме вони творять майбутнє, за яке їм точно не буде соромно перед онуками. Отже, я не стільки розповідаю, що робити, скільки розповідаю, чому робити – саме так, як запропоновано урядом. Для людей, які переконують інших, це дуже важливо. Адже головна робота працівників комісій – спілкування з людьми. Вони дуже часто виїжджають до того чи іншого району, радяться, проводять консультації.

Існування білих плям на перспективних планах областей не є випадковістю. Зазвичай це наслідок впливу місцевого бізнесу, з тих чи інших причин не зацікавленого у формуванні об’єднаних громад. Чи можуть працівники комісій вплинути на тих, хто перешкоджають реформі?

- Сила реформи децентралізації у математичній точності усіх її положень. Ось, приміром, десь створюють громаду під одного фермера. Чи буде він сплачувати податки у повному обсязі? Навряд чи. Навіщо це монополісту? І більшість місцевої ради виявляться його ставлениками. Тому методика створення ОТГ вимагає: площа громади має бути щонайменше 200 кв. км. На такій території точно буде не один, а кілька порівняно крупних бізнесменів, які не зможуть домовлятися між собою, бо конкуруватимуть одне з одним. Наступна позиція: уявіть, що на рівні області вирішили підіграти одному з бізнесменів, створивши під нього неспроможну маленьку депресивну громаду. І тепер ця громада є головним болем, власне, обласного керівництва, яке має відповідати за неї, витрачаючи кошти з обласного бюджету для підтриманні її життєдіяльності. Ось що означає не слідувати методиці формування громад...

Чи достатньо для роботи комісій законодавчого забезпечення?

- Робота комісій значно пришвидшилася б, якби для цього була повністю готова законодавча база. Однак ми маємо бути свідомі того, що усі реформи адміністративно-територіального устрою робляться покроково. Тобто треба зробити кілька кроків, подивитися, що правильно, а що ні; що працює, а що ні, і відповідно до цього скоригувати законодавство. Прийняти усі потрібні закони наперед не вдасться. Саме покроково ми і рухалися до недавнього часу, поки парламент не почав ігнорувати законопроекти, які стосуються децентралізації – насамперед через політиканство. Через це накопичилося чимало проблем, які давно мали би бути вирішеними. Наприклад, проблема повсюдності місцевого самоврядування. Нам потрібен закон, який передбачає планування територій у межах юрисдикції громади для управління територією. Зрештою, для того, щоб було створено мапу громад та районів, теж потрібен закон.

Обласні адміністрації належать до президентської вертикалі. Чи зможуть ці комісії виконувати взяті на себе функції після заміни очільників ОДА?

- У законодавстві ніде не сказано, що місцеві державні адміністрації – це президентська вертикаль. Так, голів ОДА призначає президент, але за поданням уряду. Якщо уряд не зробить подання, то і президент нікого не призначить. Отже, не все так однозначно. І взагалі, я вважаю, що місцеві державні адміністрації потрібно переводити в оперативне управління уряду.

Про нові великі райони

Ви сказали, що новостворені комісії працюватимуть над формуванням нових районів. Як просувається робота у цьому напрямку?

- Треба насамперед зауважити, що райони в Україні було створено штучно у 1960-х роках. Причому створювали їх навіть не за кількістю населення, а за кількістю членів комуністичної партії. Через це з’явилися як невиправдано маленькі райони, так і райони, розтягнуті на 100 і більше кілометрів… Тепер цю помилку треба виправити. Межі укрупнених районів повинні йти по межах нових ОТГ. Тобто спершу треба створити мапу області, повністю вкриту об’єднаними громадами, і тільки тоді можна буде серйозно говорити про зміни на районному рівні. Однак певні напрацювання обласні комісії вже мають. У деяких випадках межі нових районів частково співпадають з межами існуючих, в інших випадках – навпаки.

Серед нових завдань уряду прем’єр-міністр визначив «завдання щодо затвердження нової територіальної основи країни – 100 спроможних районів». Які шанси виконати це завдання?

- На жаль, до 1 січня наступного року нам аж ніяк не вдасться створити 100 нових, укрупнених районів. Але я хотів би, щоб з 1 січня цей процес запустили хоча б в одній області і хоча б у тій частині, яка стосується територіальної організації виконавчої влади. Я маю на увазі насамперед реформування районних адміністрацій, які тепер часто не мають чим займатися, бо більшість майна перейшло до об’єднаних громад. Нам потрібен пілотний проект. Тому що запуск одразу всіх нових районів з січня 2021 року без відпрацювання взаємодії органів виконавчої влади на території однієї-двох областей має чимало ризиків.

А які області вже готові стати пілотними у створенні нових районів?

- Тут треба почати з вимог. По-перше, в таких областях має бути найменше районів, у яких не створено жодної ОТГ. По-друге, керівництво областей має бути налаштованим до змін, усіляко підтримуючи їх. По-третє, таку ж позицію повинні займати і місцеві еліти, дійшовши згоди щодо центрів та меж нових районів. По-четверте, галузеві управління повинні хоча б змиритися з переформатуванням їх органів в області. І нарешті, по-п’яте, ці області не повинні бути бідними, бо зміни потребуватимуть певних коштів. Таким критеріям вже загалом відповідають Запорізька, Житомирська та Хмельницька області. Я міг би назвати і Чернігівську область, але, на жаль, еліти на півночі області ніяк не можуть визначитися із тим, де буде центр нового району. Полтавщина дуже непогано підготувалася у частині реформи медицини ІІ рівня, але громади області є загалом нерівномірно розташованими і потребують вдосконалення.

На початку реформи ви казали, що основою нових районів стануть госпітальні округи.

- Тут треба дещо уточнити. Між госпітальними округами та новими районами таки є певна різниця. Метою створення госпітальних округів є надання якісних медичних послуг ІІ рівня. Тому не так вже й важливо, де буде центр госпітального округу. Може, наприклад, трапитися так, що три лікарні інтенсивного лікування округу поділять між собою певні лікувальні напрямки і не конкуруватимуть між собою. Але для району як адміністративно-територіальної одиниці питання центру є надзвичайно важливим. Адже саме у такому центрі повинна викохуватися адміністративна еліта. Ось, наприклад, у Херсонській області 4 госпітальних округи. Серед них є Бериславський госпітальний округ, хоча місто Берислав знаходиться лише у 30 км від Каховки. Проте дорога від Бериславу до Каховки йде через Дніпро по дамбі, а медичні послуги ІІ рівня краще не розділяти великою рікою, яка у критичний момент може перетворитися у нездоланну перешкоду. Зате з точки зору формування нового району, Дніпро не є перешкодою. Бо за будь-яких умов керівництво району зможе ефективно управляти районними підрозділами на іншому березі Дніпра.

Про потенціал для добровільного об’єднання

Ви багато спілкуєтеся з командами Центрів розвитку місцевого самоврядування, посадовими особами... Що вони розповідають про можливості добровільного об’єднання громад? Ці можливості ще не вичерпано?

- Ми маємо зараз близько 900 громад, але, на превеликий жаль, багато з них не відповідають методиці. Якщо підходити до реформи із жорсткими мірками, то у цілій Україні мало би бути не більше, ніж 1100 ОТГ. Якщо ставитися до цього питання м’якше, то має постати близько 1 500 ОТГ. На жаль, кількість необ’єднаних сільських, селищних та міських територіальних громад досі залишається достатньо великою. Однак радує те, що противники об’єднання практично вичерпали свій емоційний потенціал, а пасіонарії використали усі свої можливості. Тобто ті, хто хотіли себе реалізувати, зробили це. А інших мені не шкода.

Отже, коли розпочнеться другий етап реформи, спротиву не буде?

- Так, бо всі жителі необ’єднаних громад знають: їхні керівники мали достатньо можливостей об’єднатися за будь-якою конфігурацією. Тут треба зазначити, що ті сільські, селищні та міські голови, які не прийняли рішення щодо об’єднання, швидше за все, програють вибори. Бо їхні політичні опоненти однозначно закидатимуть їм втрату мільйонів гривень хоча б тільки інфраструктурної субвенції.

А районні адміністрації не чинитимуть спротив примусовому об’єднанню?

- Вони з кожним місяцем втрачають свій вплив на райони. І найкращі фахівці вже, як правило, пішли звідти до об’єднаних громад. У перший рік об’єднань, тобто у 2015 році, все було по-іншому. Тоді на об’єднання йшли тільки «навіжені», бо вони не знали, що з цього вийде і дуже ризикували. І саме вони отримали найбільше бонусів, бо їх було тільки 159. У другий рік реформи об’єднувалися вже розумні. Вони добре все підрахували і перевірили на громадах першої хвилі. На третій рік об’єднувалися завбачливі, які зрозуміли, що буде, якщо вони проігнорують реформу. Цьогоріч на об’єднання йдуть ті, які за різних обставин не могли зробити цього раніше. Отже цей потік майже вичерпано. А тиск знизу залишається. У цих умовах районні адміністрації, які стають дедалі слабшими, суттєво перешкоджати реформі не зможуть. 

Про місцеві референдуми

Як би ви прокоментували наступну фразу Володимира Гройсмана: «Потрібно розвивати форми прямого народовладдя – вдосконалити виборче законодавство і вибудувати механізми проведення місцевих референдумів, аби громадяни мали можливості висловити свою позицію і приймати рішення не від виборів до виборів, а в процесі життя». Про які саме вдосконалення йдеться?

- Керівники об’єднаних громад не бояться спілкуватися з людьми, бо це було обов’язковим елементом перемоги на місцевих виборах. Такі керівники активно вдаються до запровадження бюджетів участі, проведення громадських слухань, до співпраці з громадськими активістами тощо. Навряд чи цим керівникам ще й потрібні референдуми. До того ж, я маю щодо референдумів певну пересторогу. Референдум потрібен лише слабкій місцевій раді, яка хоче уникнути відповідальності за те чи інше своє рішення.

А може навпаки: завдяки референдуму люди можуть змусити раду виконати те, що їм потрібно?

- Для цього людям цілком достатньо інших інструментів. Наприклад, громадських слухань, загальних зборів або навіть звичайного опитування, яке, завдяки сучасним технологіям, тепер досить легко проводити. Воно за визначенням носить дорадчий характер і може схилити раду на той чи інший бік. Натомість референдуми відкривають широкі можливості для маніпулювання громадською думкою.

А як же позитивний досвід Швейцарії?

- Це радше виняток, ніж правило. Референдум у Нідерландах щодо затвердження Угоди про асоціацію між Європейським Союзом та Україною, а також Brexit, показують, як за допомогою цього інструменту можна легко знищити найміцніші фортеці демократії. Практика така, що багато мислячих людей не ходять на референдуми, відчуваючи, що ними маніпулюють. А ті, хто цього не відчувають, якраз йдуть і голосують так, як потрібно ляльководам. Демократичне суспільство вимагає від людей, які приймають рішення, високого рівня освіченості та розуміння власної відповідальності. На мою думку, вдаватися до референдуму можна тільки коли є бездіяльність місцевої ради. Тобто якщо вона не приймає рішень, з питань, визначених законом, жителі повинні мати можливість проголосувати про недовіру такій раді. Але якщо закон про референдум таки конче мусить бути, я би вказав у ньому не перелік питань, які не можуть виноситися на референдум, а навпаки – перелік питань, які можуть виноситися на референдум. Щоб під виглядом народовладдя нам знову не підсунули сепаратизм.

Автор: Дмитро Синяк

За матеріалами https://decentralization.gov.ua